Zoom sur la coproduction de sécurité: passer du discours aux actes !

La tradition étatiste de la France confère à l’Etat des prérogatives exclusives. Généralement qualifiées de régaliennes, elles participent directement de sa prééminence sur les citoyens. Contrairement à la Grande-Bretagne où la sécurité est à la fois un droit individuel et un bien marchand, l’Etat dispose du « monopole de la violence physique légitime » et exerce seuls ses prérogatives en matière de sécurité où l’adjonction de l’épithète « publique » par le législateur, a été constante depuis la Révolution française.

La sécurité des biens et des personnes est ainsi principalement dévolue aux forces de police et de gendarmerie nationales à qui il est confié un noyau dur de compétences sur le fondement desquelles s’est construit un système de valeurs hiérarchisant et excluant. Il se dessine dans notre pays une série de cercles concentriques dont le cœur recèle les missions les plus sensibles et dont la périphérie n’est composée que de missions moins valorisées (gardes statiques, conduites de véhicules radars, etc.). Alors même qu’ils sont les deux hémisphères d’un seul et même monde, les acteurs publics et privés de la sécurité sont artificiellement séparés en deux mondes contraires où chacun grandit dans la défiance de l’autre. Ce faisant, les agents de sécurité privée ont longtemps évolué en marge des agents publics. Ni militaires, ni policiers, ils sont rattachés à une filière sous-valorisée et insuffisamment attractive.

Il est alors peu surprenant que la coproduction de sécurité ait été, à son origine, publique-publique. La loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne dessine les premiers contours d’une coproduction de sécurité où le concours des collectivités territoriales à la sécurité générale de la Nation est progressivement admis. Les policiers municipaux pourront ainsi poursuivre leur rattrapage catégoriel et symbolique au point que certains lauréats des concours de gardien de la paix et de gendarme préfèrent aujourd’hui servir une collectivité territoriale. La sécurité publique des années 2000 n’est cependant coproduite qu’entre acteurs publics ; l’élargir aux acteurs privés était alors inenvisageable.

1 - La sécurité privée jusqu’à nos jours

Le secteur de la sécurité privée aura vécu, deux siècles durant, en marge du continuum défense-sécurité. La séparation stricte des activités mercantiles et d’intérêt général, l’a privé de toute reconnaissance symbolique. Frappées d’opprobre, les activités privées de sécurité́ se sont développées dans un cadre général où les acteurs publics sécurisent l’espace public lato sensu et où les acteurs prives sécurisent les personnes privées avec, pour cela, un minimum de reconnaissance politique et juridique. A partir du début des années 2010, la multiplication des événements dits de masse couplée à la réduction des effectifs de policiers et de gendarmes sur la période 2005-2011, a encouragé le développement des sociétés de sécurité privée et ce, alors même que leur sentiment de déconsidération perdurait. A cette époque, le législateur ne s’est intéressé à leurs activités que pour corriger des pratiques qu’il jugeait dysfonctionnelles. Il ne fallait y lire aucune volonté de coproduction au sens d’un rééquilibrage de la relation public-privé. Le secteur privé n’était pas considéré comme un partenaire, ni même comme une force concourante ou d’appoint. Il était un secteur d’activité que l’importance numérique de ses employés obligeait certes à prendre en considération, mais sous l’angle exclusif des agissements illégaux ou amoraux d’une minorité de ses membres.

Considérant que les activités privées de sécurité appartenaient plus largement aux domaines de la surveillance et de la coercition, le législateur et le ministère de l’Intérieur en ont fixé les modalités d’exercice. Il serait cependant inexact de ne voir dans la loi n°83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité que la réaction empressée du législateur à un tragique fait divers, en l’espèce là tristement célèbre affaire dite « du clochard des halles ». La réglementation juridique des activités privées de sécurité devait permettre leur moralisation éthique et leur structuration économique. Ce n’est qu’à ces deux conditions préalables, à l’origine de la création du CNAPS trente ans plus tard, que la LOPS n°95-73 a pu établir, sans-doute prématurément au regard des enjeux afférents à la coproduction, que « la sécurité privée concourt à la sécurité générale de la Nation ». La reconnaissance de la complémentarité des activités privées de sécurité avec celles des services de l’Etat ne pouvait occulter leur soumission générale aux règles qui gouvernement l’économie de marché. Ces activités s’inscrivent dans un cadre contractuel qui, par construction, empêchaient les entreprises de sécurité privée de se réclamer de l’intérêt général et du monopole de la violence physique légitime qui en découle.

2 - Les principales faiblesses du secteur

Aujourd’hui le secteur évolue toujours dans un flou juridique qui le fragilise économiquement. En 2015, les activités privées de sécurité employaient environ 160 000 salariés pour un chiffre d’affaires consolidé de 5,7 milliards d’euros. Ces chiffres recouvrent une réalité́ peu valorisante où l’atomicité du marché, caractérisée par la présence de multiples sociétés – le CNAPS recense 10 000 entreprises dont 7 000 unipersonnelles –, explique la fragilité économique d’acteurs qui peinent à survivre sur un marché qu’aucun d’entre eux ne parvient à réellement dominer. La compétitivité́ y est exacerbée et, à défaut de pouvoir atteindre des standards de qualité minimaux, les acteurs se livrent à une impitoyable guerre tarifaire. La plupart d’entre eux sont en réalité́ des autoentrepreneurs ou des chefs d’entreprises unipersonnelles qui offrent des prestations bradées. Ces pratiques sont à l’origine d’un cercle vicieux où la baisse des prix s’autoalimente encouragée par des acheteurs publics comme privés, dont l’agressivité commerciale accentue l’ampleur de la dérive, au détriment du niveau général de sécurité des biens et des personnes. L’action délétère des acheteurs nuit à l’ensemble de la profession et ne laisse aucun espace aux acteurs qui souhaiteraient mettre en œuvre des politiques plus qualitatives.

Les activités privées de sécurité sont ainsi confrontées à un paradoxe : alors que le volume d’affaires global du secteur croit, la baisse tendancielle des niveaux de marge se poursuit. Toute forme d’investissement, y compris dans le capital humain est proprement impossible. Bien des dirigeants ont fait le deuil du ralliement de jeunes diplômés ou de personnels qualifiés. Ces derniers leur préfèrent les concours de la fonction publique d’Etat – concours de gardien de la paix et de gendarme – ou territoriale – concours d’agent de police municipale –. C’est ainsi que des salariés sans compétence particulière en matière de sûreté, ni connaissance minimale en matière de sécurité publique, rejoignent ce secteur. La survie économique de ces acteurs sous-qualifiés n’est possible qu’en raison de la forte élasticité prix du marché. A trop brader leurs prestations, l’ensemble d’une profession a été́ dévalorisée. Pis, les canards boiteux du secteur sont parvenus à formater l’état d’esprit des donneurs d’ordre : anticipant la faible professionnalisation des services rendus, ils n’entendent pas y consacrer un budget conséquent. Enfin, lorsque la pression concurrentielle exercée sur les prix se fait trop forte, certaines entreprises, bien que minoritaires, s’affranchissent du cadre légal et réglementaire qui leur est applicable. Ces pratiques dégradent la réputation de l’ensemble des acteurs et compliquent le travail de discrimination qui incombe aux donneurs d’ordre.

Nonobstant ces fragilités intrinsèques, la marginalisation des entreprises de sécurité privée a été brutalement battue en brèche par les attentats de janvier et novembre 2015. Face à l’ampleur de la menace, la mobilisation de l’ensemble des acteurs qui contribuent à la sécurité́ générale de la Nation était impérative. Les agents de sécurité privée ne pouvaient plus faire exception.

3 - Chantiers préliminaires à la co-production

L’attentat du Bataclan démontre que les agents de surveillance humaine postés à l’entrée des établissements recevant du public sont généralement les premières victimes des auteurs d’attentats terroristes. Les revendications catégorielles ont été́ quasi immédiates. Des premiers mouvements de protestation éclatent dès l’automne 2015 avant que l’année 2016 ne soit marquée par des grèves endémiques. Les principaux mots d’ordre ont été la dénonciation de la sous-formation et du sous-équipement des agents face à la menace terroriste. Là encore, le législateur a tenu compte de certaines exigences voire les a devancées. La loi du 27 février 2017 relative à la sécurité publique autorise l’armement des agents de surveillance humaine exposés « dans les lieux surveillés à un risque exceptionnel d’atteinte à leur vie ». Le 29 décembre 2017, le décret relatif à l’exercice de certaines activités privées de sécurité avec le port d’une arme précise les modalités d’application de la loi. Si la question du nombre d’heures de formation nécessaires pour l’obtention d’une autorisation de port d’arme n’est pas encore tranchée, l’évolution générale demeure la mise à niveau tant juridique que matérielle des agents de sécurité privée.

Cette évolution n’est toutefois pas constitutive d’une authentique coproduction public-privé de sécurité où les acteurs publics et privés concourraient ensemble, chacun à hauteur de ses compétences et de ses moyens, à la sécurité générale de la Nation. Pour y parvenir, trois chantiers majeurs devraient être lancés :

Le premier, d’ordre juridique, est celui de la définition de la place de la sécurité privée sur le continuum sécurité-défense. Parmi les acteurs privés, les esprits raisonnables n’ont jamais réclamé leur substitution aux agents de sécurité publique. Au cas d’espèce, la subsidiarité est à la fois un reniement des héritages et un amoindrissement des exigences. Malgré cette déférence, ni le législateur, ni le ministère de l’Intérieur ne se sont attelés au tracé périmétrique des compétences respectives de chacun. Ce travail liminaire est pourtant à la base de toute coproduction effective.

Le second, d’ordre économique, consiste en la consolidation de l’assise économique des acteurs. Il est illusoire de croire en une autorégulation du secteur. L’expérience montre que l’absence de régulation étatique ne conduit qu’à la compétitivité à outrance et à l’appauvrissement généralisé de la profession. La baisse tendancielle des niveaux de marge fait courir le risque d’une dégradation de la qualité des prestations et ce faisant, de la sécurité générale des personnes et des biens. Aucune coproduction ne sera possible sans l’émergence d’acteurs privés de taille critique appelés à devenir des partenaires solides des acteurs publics. Soutenir et structurer leur développement économique est impératif.

Le troisième, symbolique, est celui de la sortie définitive de l’ère de la défiance qui caractérise encore les relations public-privé. Le 19 décembre 2017, dans son discours prononcé à l’occasion du colloque annuel du Club des directeurs sûreté des entreprises, le ministre de l’Intérieur préconisait des parcours de carrière public-privé sans toutefois en préciser les contours. Il est incontestable que les carrières des cadres de la sécurité de demain seront moins linéaires et que les allers-retours du public au privé, et inversement, seront plus fréquents que par le passé. L’infusion de cette double culture gagnerait cependant à être accélérée à court terme. Pour ce faire, la généralisation de la réserve a cette vertu de faire du salarié-réserviste un ambassadeur entre les deux hémisphères de la planète sécurité. Il reste que la multiplication des réservistes dans les entreprises de sécurité privée est ralentie par l’absence de mécanismes financiers et de reconnaissance symbolique véritablement incitatifs.

En conclusion, l’évolution du positionnement des sociétés de sécurité privée au sein du continuum défense et sécurité débouche sur un paradoxe. Alors que le débat manichéen qui opposait jadis anciens et modernes, étatistes et libéraux, tenants de la coproduction de sécurité et défenseurs du monopole de la violence physique légitime par l’Etat, appartient désormais au passé, un nouveau débat – de modalité – voit le jour. A l’échelon déconcentré, il n’est plus un événement, ni une manifestation publique à caractère culturel, sportif ou festif qui ne puisse se tenir sans la mobilisation des agents de sécurité privée. Ce constat objectif déplace le débat sur le terrain des modes d’associations effectifs d’acteurs qui n’ont plus rien de périphérique à la sécurité générale de la Nation. Leur entrée dans le continuum est patente. Le principe de subsidiarité n’est cependant pas une option et ces acteurs autrefois périphériques, ne l’appellent certainement pas de leur vœu.

Leur principale exigence est la création urgente par l’Etat des conditions d’une coproduction effective.

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Article écrit par Guillaume FARDE pour le CJCS